3月30日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分荚谝?guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一、《通知》出臺的背景是什么？
2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實(shí)施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確、部門項(xiàng)目審批責(zé)任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營過程中存在放松風(fēng)險(xiǎn)管控、助推地方債務(wù)規(guī)模膨脹的問題。
以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。中央政治局會議、全國金融工作會議、國務(wù)院常務(wù)會議均對防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出專門部署。黨的十九大提出，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)。為進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們起草了《通知》。
二、起草《通知》遵循了哪些原則？
在《通知》起草過程中，我們堅(jiān)持了以下原則：
一是堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管。國有金融企業(yè)在滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求、服務(wù)地方發(fā)展建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績的同時，《通知》以強(qiáng)化監(jiān)管為主要目的，對國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資過程中確實(shí)存在的亂象和不規(guī)范行為加強(qiáng)監(jiān)管，及時紓解和糾偏。二是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。《通知》在梳理國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)投融資各條線業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)務(wù)管理和國有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實(shí)性和現(xiàn)金流是否全面覆蓋等予以規(guī)范。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向?！锻ㄖ芬詥栴}為導(dǎo)向，以解決當(dāng)前國有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設(shè)存在的不規(guī)范、高風(fēng)險(xiǎn)問題入手，提出可持續(xù)的監(jiān)管約束，為國有金融企業(yè)主動加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理營造良好的制度環(huán)境。四是堅(jiān)持穩(wěn)妥有序?！锻ㄖ方箛薪鹑谄髽I(yè)協(xié)助地方政府違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的行為，同時注意把控政策力度，既要避免對國有金融企業(yè)正常運(yùn)營造成過大沖擊，又要防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，形成“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。
三、《通知》的主要內(nèi)容是什么？
《通知》共十七條意見。一是關(guān)于總體要求和審查重點(diǎn)。要求國有金融企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設(shè)過程中，規(guī)范投融資行為。明確國有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)“穿透式”資本金審查，并審慎評估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營性現(xiàn)金流覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。二是關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控。要求國有金融企業(yè)在與地方政府合作設(shè)立投資基金、開展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務(wù)，以及參與PPP項(xiàng)目融資時，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。要求政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照市場化方式運(yùn)作。同時，明確國有金融企業(yè)不得對地方政府統(tǒng)一授信。三是關(guān)于財(cái)務(wù)、資本管理要求和績效評價。明確國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國有資產(chǎn)流失。要求國有金融企業(yè)積極配合整改。對于違法違規(guī)提供融資的，下調(diào)金融企業(yè)績效評價等級。同時，明確了財(cái)政部門的監(jiān)督檢查職責(zé)。
四、《通知》要求國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時應(yīng)審查評估的重點(diǎn)是什么？
為督促國有金融企業(yè)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，《通知》第二、三條明確了國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時應(yīng)審查評估的重點(diǎn)。其中，第二條要求資本金審查應(yīng)堅(jiān)持“穿透原則”，既要關(guān)注項(xiàng)目資本金本身是否符合規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在“名股實(shí)債”等違規(guī)操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問題。第三條重點(diǎn)要求自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，避免國有金融企業(yè)依賴政府信用、放松風(fēng)險(xiǎn)管控。同時，項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。
五、《通知》對國有金融企業(yè)與地方政府合作設(shè)立投資基金等行為提出了哪些具體要求？
當(dāng)前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。如，與地方政府合作設(shè)立實(shí)為債務(wù)融資平臺的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)對接，通過與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時強(qiáng)調(diào)政府背景，參與“偽PPP”項(xiàng)目投融資等。
《通知》第四至十條根據(jù)上述業(yè)務(wù)的不同特征，提出了規(guī)范要求。其中，第四條重點(diǎn)防控將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。第五條重點(diǎn)要求資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強(qiáng)資金投向管理。第六條重點(diǎn)要求政策性開發(fā)性金融按市場化原則在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)審慎合規(guī)授信。第七條重點(diǎn)防控對地方政府統(tǒng)一授信的行為。第八條重點(diǎn)防控金融中介業(yè)務(wù)中明示或暗示政府信用支持的行為。第九條重點(diǎn)規(guī)范了國有金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營行為，要求國有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺。第十條重點(diǎn)規(guī)范了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)行為。
六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業(yè)規(guī)范投融資行為作出了哪些規(guī)定？
《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理的角度，提出了規(guī)范要求，以防控金融企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國有金融資產(chǎn)流失。其中，出資管理方面，針對個別金融企業(yè)股東違規(guī)注資、套取資金等問題，要求國有金融企業(yè)加強(qiáng)對股東資質(zhì)的審查，股東應(yīng)以自有資金入股國有金融企業(yè)。財(cái)務(wù)管理方面，結(jié)合金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，要求國有金融企業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)管理方面，針對個別金融企業(yè)機(jī)構(gòu)層級過多、管控不到位等問題，要求國有金融企業(yè)嚴(yán)格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定；合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級，壓縮管理級次，原則上同類一級子公司只能限定為一家。
關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知
財(cái)金〔2018〕23號
各國有金融企業(yè)：
金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。當(dāng)前，金融企業(yè)運(yùn)營總體平穩(wěn)良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在過于依靠政府信用背書，捆綁地方政府、捆綁國有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實(shí)全國金融工作會議部署和要求，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)金融企業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行，進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本管理制度，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、【總體要求】國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等要求，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。
二、【資本金審查】國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。
三、【還款能力評估】國有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。嚴(yán)禁國有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。
四、【投資基金】國有金融企業(yè)與地方政府及其部門合作設(shè)立各類投資基金，應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺。
五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財(cái)、信托計(jì)劃、證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理計(jì)劃、保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃等資產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，全面掌握底層基礎(chǔ)資產(chǎn)信息，強(qiáng)化期限匹配，不得以具有滾動發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價特征的資金池產(chǎn)品對接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任，不得變相為地方政府提供融資。國有金融企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品推介時，應(yīng)充分說明投資風(fēng)險(xiǎn)，不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風(fēng)險(xiǎn)條件，作為營銷手段。
六、【政策性開發(fā)性金融】政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會薄弱環(huán)節(jié)時，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資，嚴(yán)格遵守業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定。嚴(yán)禁為地方政府和國有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，不得通過任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
七、【合作方式】國有金融企業(yè)應(yīng)將嚴(yán)格遵守國家地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定作為合規(guī)管理的重要內(nèi)容，切實(shí)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，依法規(guī)范對地方建設(shè)項(xiàng)目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會議紀(jì)要等方式開展業(yè)務(wù)，不得對地方政府及其部門統(tǒng)一授信。
八、【金融中介業(yè)務(wù)】國有金融企業(yè)為地方政府融資平臺公司等地方國有企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時，應(yīng)審慎評估舉債主體財(cái)務(wù)能力和還款來源。對于發(fā)債企業(yè)收入來源中涉及財(cái)政資金安排的，應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查，認(rèn)真核實(shí)財(cái)政資金安排的合規(guī)性和真實(shí)性。在債券募集說明書等文件中，不得披露所在地區(qū)財(cái)政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴(yán)禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳，并應(yīng)在相關(guān)發(fā)債說明書中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國有企業(yè)作為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)償還。
九、【PPP】國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評價、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。
十、【融資擔(dān)?！空匀谫Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任。
十一、【出資管理】國有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對股東資質(zhì)的審查。國有金融企業(yè)股東應(yīng)以自有資金入股國有金融企業(yè)，且確保資金來源合法，嚴(yán)禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，嚴(yán)禁代持國有金融企業(yè)股權(quán)。除法律法規(guī)另有規(guī)定的以外，以非自有資金出資的股權(quán)不得享受股權(quán)增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。國有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，應(yīng)遵守法律法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。
十二、【財(cái)務(wù)約束】國有金融企業(yè)應(yīng)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
十三、【產(chǎn)權(quán)管理】國有金融企業(yè)應(yīng)聚焦主業(yè)，嚴(yán)格遵守國有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，做好與地方政府及其部門合作所形成股權(quán)資產(chǎn)的登記、評估、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等工作。合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級，壓縮管理級次，降低組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度，原則上同類一級子公司只能限定為一家。
十四、【配合整改】對存在地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保、變相舉債等問題的存量項(xiàng)目，開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等國有金融企業(yè)應(yīng)積極主動配合有關(guān)方面，依法依規(guī)開展整改，在有效保障各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在配合整改的同時，國有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
十五、【績效評價】財(cái)政部門對金融企業(yè)進(jìn)行績效評價時，如金融企業(yè)違法違規(guī)向地方政府、地方國有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，被相關(guān)部門依法依規(guī)追究責(zé)任的，根據(jù)相關(guān)部門提供的處理處罰情況，對該金融企業(yè)下調(diào)評價等級。
十六、【監(jiān)督檢查】對財(cái)政部公開通報(bào)涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的地方國有企業(yè)，國有金融企業(yè)應(yīng)暫?；?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)本通知規(guī)定對國有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對相關(guān)違規(guī)行為及時予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。相關(guān)檢查處理結(jié)果視情抄送有關(guān)金融監(jiān)管部門。
十七、【其他】本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行。其他金融企業(yè)參照執(zhí)行。
財(cái) 政 部
2018年3月28日
